Ultima cale la dispoziția României pentru a contesta Pachetul Mobilitate, prin care au fost instituite mai multe măsuri ce dezavantajează în mod vădit cărăușii români și pe cei din celelalte state periferice UE comparativ cu transportatorii din occident, a fost reprezentată de acțiunile în anulare inițiate de statul român la Curtea de Justiție a Uniunii Europene. Agentul Guvernamental Emilia Gane a primit mandat pentru a reprezenta România în această speță atât de importantă pentru industria de profil, iar împreună cu echipa sa de specialiști, cu reprezentanți ai ministerului de resort, dar și ai altor instituții, a pregătit dosarul pentru Curte. Despre munca asiduă din spatele pledoariei excepționale susținute luna trecută la CJUE am discutat cu Agentul Guvernamental în cadrul unui interviu acordat în exclusivitate revistei Tranzit.
Tranzit: Cum ați pregătit acest caz extrem de important pentru România, de care depinde practic viitorul industriei de transport marfă, cu contribuții consistente la PIB-ul țării?
Emilia Gane: Înainte de toate, doresc să menționez că Agentul Guvernamental nu asigură singur reprezentarea juridică a statului român înaintea Curții de Justiție a Uniunii Europene, ci alături de o echipă din cadrul Ministerului Afacerilor Externe.
Totodată, precizez că, în orice cauză, este importantă colaborarea cu instituțiile de resort, care ne furnizează datele tehnice absolut necesare pentru a construi argumentații juridice.
În acțiunile în anulare privind Pachetul Mobilitate I colaborarea a fost un element esențial, date fiind complexitatea și caracterul eterogen al aspectelor contestate. Pe această cale, aș dori să mulțumesc, în primul rând, experților din Ministerul Transporturilor, dar și celor din Ministerul Mediului, din Ministerul Muncii și din Consiliul Concurenței.
Nu în ultimul rând, doresc să subliniez că nicio acțiune în anulare împotriva unui act UE nu poate fi inițiată fără aprobarea prealabilă a Guvernului României.
După încheierea negocierilor privind Pachetul Mobilitate I și adoptarea noului cadru legislativ UE a devenit clar atât la nivel tehnic, cât și la nivel decizional că următorul pas este sesizarea CJUE. Nu au lipsit nici semnalele din piață, potrivit cărora cele trei acte legislative UE dezavantajează operatorii de transport din România.
Provocarea a fost reprezentată de identificarea argumentelor juridice potrivite pentru a „demonta” Pachetul, Curtea pronunțându-se asupra legalității unui act. Așadar, este extrem de important ca „avocatul statului” să furnizeze argumente juridice, relevante din perspectiva normelor UE invocate și a jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene.
Spre exemplu, noi am decis să ne referim, între altele, la lipsa de proporționalitate a măsurilor contestate. Trebuie subliniat că această lipsă de proporționalitate nu înseamnă că măsurile vizate impun obligații extrem de dificil de îndeplinit din punct de vedere economic, ci faptul că, raportat la înseși obiectivele declarate de legiuitorul UE, măsurile vizate nu sunt apte să atingă respectivele obiective și depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea lor.
În prezent, ședințele de audieri înaintea Marii Camere sunt transmise în streaming. Acest exercițiu al Curții este menit să contribuie la creșterea transparenței, respectivele ședințe publice putând fi urmărite nu numai de cei prezenți în sală, ci și de cei care se află oriunde în UE, dar nu numai.
În acest context, este foarte important ca argumentele prezentate înaintea Curții să fie cele juridice potrivite, și nu neapărat cele pe care publicul larg le-ar considera adecvate. De aceea, este esențial ca juriștii care asigură reprezentarea înaintea acestei instanțe să fie specializați în dreptul UE.
Mulți dintre cei care au urmărit live dezbaterea din sala de judecată s-au așteptat poate să se insiste mai mult pe aspectele de natură economică. Nu erau atât de relevante în argumentarea cazului?
În mod cert, datele și informațiile de natură economică ne ajută, de la ele am plecat în pregătirea acțiunilor în anulare. Însă, așa cum am menționat deja, în faza scrisă și în pledoaria înaintea Curții trebuie să prezentăm argumente juridice.
Aș ilustra acest lucru cu un exemplu.
Consiliul UE și Parlamentul European au invocat o jurisprudență constantă, potrivit căreia într-un domeniu tehnic complex și în continuă evoluție – cum este cel al transporturilor rutiere – legiuitorul UE se bucură de o largă marjă de apreciere, Curtea de Justiție a Uniunii Europene limitându-se la a examina dacă exercitarea competenței legiuitorului a fost afectată de o eroare vădită, de un abuz de putere ori dacă limitele puterii sale de apreciere au fost vădit depășite. La baza acestei jurisprudențe stă tocmai ideea că judecătorii Curții nu ar putea înlocui evaluările tehnice, economice ale legiuitorului UE cu propriile evaluări.
Cum am reacționat la acest argument? Între altele, am subliniat, întemeindu-ne tot pe o jurisprudență constantă a Curții, că, deși are o marjă largă de apreciere, autorul unui act UE trebuie să poată prezenta clar și neechivoc datele de bază care au fost luate în considerare și de care a depins exercitarea puterii sale de apreciere. Așadar, datele de bază – care nu se limitează la elementele de context – sunt atât temeiul, cât și limita puterii de apreciere a legiuitorului UE. În acest context, am arătat că nici Consiliul UE și nici Parlamentul European nu au prezentat, în mod clar și neechivoc, datele de bază la care s-au raportat.
Dezbaterile privind interdicția repausului săptămânal normal în vehicul ar putea fi un alt exemplu.
Contestarea acestei interdicții a reprezentat o provocare, pentru că avem deja hotărârea Curții în cauza Vaditrans din care rezultă că respectivul repaus nu poate fi efectuat în vehicul, iar potrivit Parlamentului European și Consiliului UE, Regulamentul 1054/2020 a codificat respectiva jurisprudență. În legătură cu acest aspect, am subliniat, între altele, că atunci când codifică jurisprudență, legiuitorul nu este scutit de evaluarea impactului.
Sarcina sa nu s-ar putea limita la o reflectare mecanică a interpretării Curții. Legiuitorul UE ar trebui să se asigure că procedând astfel nu instituie – într-un context caracterizat de o penurie a spațiilor de parcare și de cazare adecvate – o obligație imposibilă, în orice caz, o obligație evident inadecvată pentru a proteja conducătorii auto.
V-ați coordonat cu agenții guvernamentali din celelalte state membre în pregătirea pledoariilor?
Este util ca agenții guvernamentali să se coordoneze mai ales atunci când vorbim de 15 acțiuni care vizează toate anularea acelorași acte normative UE. De altfel, uneori, însăși Curtea recomandă coordonarea, de regulă în contextul pregătirii ședințelor de audieri complexe și/sau care vizează mai multe cauze. Însă, o asemenea coordonare trebuie realizată inteligent, astfel încât fiecare să-și prezinte, totuși, propria perspectivă juridică.
Echipa noastră de juriști a fost printre cele care nu au militat pentru o coordonare „hard”.
Câtă vreme sunt redate mai multe argumente și nu ne contrazicem, există mai multe șanse de câștig. În plus, pledoariile sunt prezentate în ordine alfabetică, prin raportare la denumirea fiecărui stat în limba sa oficială. Noi suntem la „R”, așadar printre ultimii. Pe cale de consecință, dincolo de orice coordonare, am luat în calcul riscul de a fi întrerupți și ne-am propus să ne prezentăm la audieri cu argumente apte să mențină atenția Curții, valorificând la maximum intervalele de timp alocate României.
Până la urmă, acesta a fost obiectivul deplasării noastre la Luxemburg în 24-25 aprilie 2023. Am vrut ca, dincolo de schimbul de memorii din faza scrisă a acțiunilor în anulare, vocea României în legătură cu acest subiect să se audă clar, tare și, extrem de important, argumentat juridic.
Spre exemplu, în ceea ce privește detașarea transnațională, am avut o abordare diferită de a celorlalți pledanți. În vreme ce aceștia au invocat lipsa de claritate a criteriului pe baza căruia se stabilește legătura suficientă cu statul gazdă, noi ne-am aplecat și asupra existenței unei omisiuni a legiuitorului UE în evaluarea impactului și în raportarea la date științifice.
Am încercat astfel să combatem susținerile Consiliului UE și ale Parlamentului European potrivit cărora, prin Directiva 1057/2020, s-ar fi realizat o „limitare” a domeniului de aplicare al Directivei 71/1996 și, pe cale de consecință, raportarea la date preexistente privind impactul ar fi fost una justificată.
În orice caz, pentru noi acest dosar (inclusiv pregătirea audierilor) a constituit o prioritate indiscutabilă, dar și o provocare. O ședință de audieri în care să fie reunite 15 acțiuni în anulare a fost un eveniment fără precedent. Afirm acest lucru în contextul în care de la data aderării României la UE am coordonat structura specializată în contenciosul UE care, alături de Agentul Guvernamental, asigură reprezentarea juridică a statului român înaintea Curții de Justiție a Uniunii Europene, iar din 2019 sunt Agentul Guvernamental al României.
Presiunea pe structura specializată în contencios UE – structură care gestionează în prezent peste 100 de proceduri – a fost foarte mare, iar implicarea și dăruirea colegilor au fost exemplare. De altfel, 4 dintre cei 7 experți ai respectivei structuri au fost implicați în pregătirea audierilor și m-au însoțit la Luxemburg.
Cum ați pregătit ședința de audieri?
Pentru fiecare ședință de audieri noi ne pregătim temeinic, ca pentru un examen. În cazul Pachetului Mobilitate I, toate cele 15 dosare au avut peste 1.000 de pagini. Dincolo de argumentele juridice, am lucrat cu foarte multe date și informații tehnice care au fost asimilate, astfel încât reacția în cadrul audierilor care au durat aproximativ două zile să fie nu numai corectă, dar și promptă.
Liniile de pledoarie sunt mereu pregătite în prealabil. De aceea, aș spune că partea interesantă a audierilor – partea care presupune o pregătire temeinică, dar și o gândire anticipativă – este cea a întrebărilor adresate de judecători și de avocatul general desemnat. Chiar și întrebările ce par incomode pot fi de folos, întrucât ele pot reprezenta o ocazie de a explica sau de a corecta o percepție eronată.
Esențiale în pregătirea audierilor sunt identificarea, analizarea și contrabalansarea tuturor vulnerabilităților. O astfel de pregătire se face mereu în strânsă colaborare cu specialiștii din instituțiile de resort. În cazul Pachetului Mobilitate I, input-ul tehnic extrem de util a fost furnizat, așa cum am indicat deja, în special de experții Ministerului Transporturilor.
Câteva exemple cred că ar fi ilustrative.
Ne așteptam să fim întrebați de ce contestăm interdicția efectuării repausului săptămânal normal în vehicul, în contextul în care această interdicție este consacrată deja de Regulamentul 561/2006, astfel cum a fost interpretat de Curte în hotărârea în cauza Vaditrans și în contextul în care ea este reglementată de legislația națională.
Așa cum am menționat deja, am profitat de ocazie pentru a preciza că legiuitorul nu este exonerat de evaluarea de impact atunci când codifică jurisprudență, acesta având obligația de a se asigura că – dată fiind penuria de spații de parcare și cazare adecvate – nu instituie o obligație imposibilă, în orice caz, o obligație evident inadecvată pentru a proteja conducătorii auto.
În ceea ce privește restricțiile suplimentare la cabotaj, legiuitorii UE au accentuat în ședința de audieri că obiectivul nu a fost combaterea cabotajului ilegal, ci a celui sistematic. Or, noi am arătat că în cazul cabotajului ilegal există date la nivelul UE, iar acestea indică o incidență foarte mică a respectivului fenomen, în vreme ce în cazul cabotajului sistematic datele lipsesc cu desăvârșire.
Referitor la obligația întoarcerii șoferului la locul de reședință sau la sediul operațional al operatorului de transporturi, dacă am admite că această obligație îl vizează pe operator (care trebuie să probeze că i-a oferit șoferului posibilitatea de a alege în privința întoarcerii) și că șoferul s-ar putea întoarce oriunde dorește, atunci ar trebui să admitem și că nu există nicio sinergie între întoarcerea vehiculului la sediul operațional și întoarcerea șoferului. Pe cale de consecință, emisiilor suplimentare de CO2 generate de întoarcerea vehiculului li se vor adăuga cele generate de întoarcerea conducătorilor auto.
Mai mult, în ceea ce privește obligația întoarcerii șoferului ne-a fost semnalat caracterul interpretabil al reglementării UE și, în strânsă legătură cu acesta, faptul că organele de control din anumite state membre UE aplică, în mod abuziv, amenzi.
Simpla menționare a acestei stări de fapt nu ar fi prezentat, din punct de vedere juridic, nicio valoare adăugată raportat la motivul lipsei de proporționalitate a măsurii. În contextul în care legiuitorul UE a indicat că lipsa de precizie a textului este menită să asigure flexibilitate operatorilor și respectarea diferitelor practici naționale, noi am arătat că o astfel de abordare este contrară tocmai dezideratului de uniformizare a aplicării normelor și de facilitare a aplicării transfrontaliere a legislației sociale în mod consecvent. Simplu spus, o astfel de abordare nu are nicidecum aptitudinea de a proteja conducătorii auto.
Cum ați construit atacul directivei detașării?
În ceea ce privește Directiva 1057/2020, motivele de anulare invocate au avut la bază atât lipsa de claritate și caracterul inadecvat ale criteriului utilizat pentru stabilirea legăturii suficiente cu statul gazdă, cât și existența unei omisiuni în evaluarea de impact și în raportarea la date științifice. În pledoarie am abordat în special cel de-al doilea aspect. Această strategie s-a dovedit inspirată, pentru că foarte multe state au abordat cu precădere primul aspect.
Totodată, în contextul întrebărilor care ne-au fost adresate în ședința de audieri, am avut ocazia de a ne apleca și asupra lipsei de claritate și asupra caracterului inadecvat ale criteriului utilizat pentru stabilirea legăturii suficiente cu statul gazdă. În răspunsurile noastre am abordat pe larg inclusiv documentul de „soft law” emis de Comisia Europeană după adoptarea Directivei 1057/2020 și care s-a dorit a fi instrument de interpretare.
Raportându-ne la scenarii redate de Comisie în respectivul document, am ilustrat caracterul inadecvat și insuficient al criteriului naturii operațiunii de transport pentru a stabili legătura cu statul membru gazdă. Mai mult, am arătat că interpretarea realizată de Comisia Europeană, sub nicio formă, nu rezultă din textul Directivei 1057/2020.
În analiza noastră privind existența unei omisiuni în evaluarea de impact și în raportarea la date științifice disponibile, am arătat că Directiva 71/1996 se aplică domeniului transporturilor, atunci când condițiile pentru existența unei detașări sunt îndeplinite.
Problema fundamentală a fost lipsa de claritate a condițiilor în care respectiva directivă se aplică transportului internațional, având în vedere caracterul impropriu al regulilor privind detașarea pentru sectorul, extrem de mobil, al transporturilor.
Așadar, scenariul de referință a fost caracterizat de lipsa de certitudine juridică cu privire la condițiile aplicării Directivei 71/1996 în domeniul transporturilor. Respectivul scenariu nu a vizat, niciodată, ipoteza aplicării detașării în transporturi fără nicio limitare. Pe cale de consecință, nu se susțin afirmațiile Consiliului UE și ale Parlamentului European privind limitarea, prin Directiva 1057/2020, a domeniului de aplicare al Directivei 71/1996.
În realitate, Directiva 1057/2020 reprezintă o cu totul altă variantă de reglementare, legiuitorul alegând un criteriu complet nou pentru determinarea existenței unei legături suficiente a conducătorului auto cu teritoriul statului gazdă. Or, studiul de impact care a însoțit propunerea de directivă prezentată de Comisie nu a vizat ipoteza raportării la criteriul operațiunii de transport. Mai mult, legiuitorul nu a prezentat date științifice de la momentul adoptării Directivei 1057/2020 care să fundamenteze concluzia caracterului adecvat al soluției reținute.
În acest context, în mod evident, suntem în prezența unei omisiuni în ceea ce privește evaluarea de impact și raportarea la date științifice disponibile.
Din întrebările puse de judecători, parcă am asistat din nou la polemicile din Parlamentul European de la momentul dezbaterii Pachetului. Ați simțit și dumneavoastră curente de opinie diferite între judecători?
Niciodată nu mi-am pus problema așa. Curtea de Justiție a Uniunii Europene este o instituție care nu poate fi comparată cu Parlamentul European. Sarcina Curții este să judece, așadar să asigure respectarea dreptului în interpretarea și aplicarea tratatelor UE. În acest scop, are sens ca judecătorii care fac parte dintr-o formațiune de judecată să testeze raționamente juridice și să pună în discuție toate argumentele juridice. În final, Curtea trebuie să pronunțe o hotărâre, iar aceasta ar trebui să fie temeinic motivată. Dincolo de faptul că respectiva hotărâre nu este supusă vreunei căi de atac, ea va influența destinele a milioane de oameni și afaceri de pe întreg teritoriul Uniunii Europene.
Cred că nu este vorba aici despre afinități sau curente de opinie. Întrebările adresate de judecători au menirea de a obține toate informațiile necesare pentru pronunțarea soluției potrivite.
În orice caz, de exemplu, în cazul acțiunilor în anulare privind obligația întoarcerii vehiculului și restricțiile suplimentare la cabotaj, întrebările adresate au vizat – iar răspunsurile au subliniat – lipsa datelor de bază. Cert, întrebările dificile nu au lipsit, iar ele au fost adresate atât statelor membre care au inițiat acțiuni în anulare, cât și Consiliului UE și Parlamentului European. Avem speranța că răspunsurile la aceste întrebări vor ajuta Curtea să pronunțe o hotărâre temeinic motivată.
Care sunt concluziile acestui proces maraton?
A fost o mobilizare de forțe fără precedent din partea autorităților române, a celorlalte state membre UE care au inițiat acțiuni în anulare, a Consiliului UE și a Parlamentului European, dar și din partea Curții. Deși am o experiență practică de 16 ani în ceea ce privește reprezentarea statului român înaintea acestei instanțe, în tot acest interval de timp nu am mai văzut o astfel de mobilizare.
În ceea ce mă privește, am depus eforturi susținute alături de o echipă de juriști mică, dar foarte dedicată, pentru a asigura reprezentarea juridică potrivit mandatului primit.
Am utilizat toate instrumentele procesuale avute la dispoziție atât în faza scrisă, cât și în faza orală. În cadrul ședinței de audieri, dincolo de pledoarie și de furnizarea de răspunsuri la întrebările primite, am formulat și replici. Astfel, am încercat să securizăm cele mai importante și relevante argumente juridice ale statului român. A ajutat foarte mult în tot acest proces și input-ul tehnic al colegilor din instituțiile de resort, în special din cadrul Ministerului Transporturilor.
Aș concluziona că a fost extrem de dificil. Pe de altă parte, atât eu, cât și echipa pe care o coordonez nu am ezita să preluam alte proiecte la fel sau poate mai dificile.
Când ne putem aștepta la anunțarea deciziei Curții?
În perioada următoare vor fi pronunțate concluziile avocatului general, iar apoi hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene. Trebuie să precizez că misiunea avocatului general este de a propune Curții, în deplină independență, o soluție juridică în cauza care îi este atribuită. Concluziile avocatului general nu sunt obligatorii pentru Curte.
Așa cum probabil ați observat, la sfârșitul ședinței de audieri, avocatul general desemnat nu a indicat data pronunțării concluziilor sale, ci a precizat că aceasta va fi comunicată ulterior.
În orice caz, este dificil să estimez un orizont de timp, pentru că inclusiv factori precum gradul de încărcare a instanței de la Luxemburg ar putea influența durata procedurii.
Pe de altă parte, în contextul în care primesc frecvent întrebări legate de durata procedurilor pe rolul CJUE, cred că este util să precizez că atât eu, cât și echipa pe care o coordonez ne raportăm la date publice, precum durata medie a unei acțiuni directe (acțiunile în anulare fac parte din categoria acțiunilor directe), astfel cum rezultă ea din ultimul raport de activitate al Curții, disponibil pe pagina de internet a acestei instituții. Raportându-ne la astfel de date, am indicat, încă de la început, că acțiunile în anularea parțială a Pachetului Mobilitate I ar putea să dureze mai bine de doi ani.
Dincolo de statisticile Curții privind durata medie a acțiunilor directe cu care a fost sesizată în trecut, nu trebuie pierdut din vedere că acest pachet legislativ a fost vizat de 15 acțiuni în anulare complexe și că în aceste acțiuni a intervenit un număr impresionant de state membre UE. Spre exemplu, statul român a declanșat 3 acțiuni și a intervenit în restul de 12.
Desigur, intervențiile sunt binevenite, dar fiecare intervenție prelungește durata unui litigiu, în principal pentru că fiecărui intervenient i se acordă timp pentru a depune un memoriu în intervenție, iar părțile au posibilitatea de prezenta observații cu privire la memoriul în intervenție. Așadar, intervențiile duc la prelungirea duratei litigiului, iar această realitate trebuie raportată la faptul că niciuna dintre cele 15 acțiuni privind Pachetul Mobilitate I nu a avut efect suspensiv de executare. Absența efectului suspensiv înseamnă că, pe durata soluționării respectivelor acțiuni, statele membre sunt ținute să respecte actele legislative UE atacate, cu toate inconvenientele lor.
În orice caz, mandatul nostru în această speță s-a încheiat, în contextul în care urmează concluziile avocatului general, iar apoi hotărârea Curții. Așa cum am precizat deja, respectiva hotărâre nu este supusă niciunei căi de atac.
Atât noi, cât și ministerele de resort am depus toate diligențele necesare și sperăm ca hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene să fie una favorabilă.
