Nu mai este mult și programele regulate județene – prelungite în extremis, prin OUG 130/2021 – vor expira, fapt ce ar putea genera haos în transportul de călători. În ciuda presiunilor și semnalelor primite din teritoriu, Ministerul Dezvoltării a rămas ferm pe poziție și până acum nu pare că ar fi dispus să acorde un nou răgaz consiliilorjudețene, nici măcar până la 30 iunie 2023, așa cum au solicitat asociațiile patronale din transporturi. Dar cum se va rezolva problema asigurării continuității pe trasee după 1 ianuarie, dacă în cea mai mare parte a țării licitațiile încă nu s-au finalizat, în multe județe transportatorii au intentat procese autorităților contractante și au avut câștig de cauză sau încă se judecă, iar în puținele cazuri unde s-au finalizat atribuirile au rămas numeroase trasee neocupate? În aceste condiții, își vor asuma consiliile județene – care se bucură de „puteri absolute” în urma descentralizării totale acordate de MDLPA – să decidă prin hotărâre de consiliu prelungirea programelor de transport până la finalizarea procedurilor de licitație? Despre scenariile posibile la județean după finele acestui an am discutat la Gala Tranzit de la Cluj.
Atribuirea noilor programe de transport județean nu pare să aibă cât de curând o finalitate. În cele mai multe zone din țară licitațiile se află încă în diferite stadii de pregătire/desfășurare, iar puținele proceduri care s-au finalizat până acum au fost, în mare, un fiasco total. În plus, în județele unde transportatorii și autoritățile contractante se judecă termenul limită de 31 decembrie 2022 pentru atribuirea noilor trasee/grupe de trasee va fi cu siguranță depășit, programele urmând să meargă mai departe ca și până acum până la pronunțarea definitivă a instanțelor. De altfel, sunt voci din industrie care susțin faptul că unii reprezentanți ai consiliilor județene au „aruncat” înadins pe piață toată documentația, bună sau rea, pentru a nu fi acuzați că nu s-au achitat de sarcini în termenul prevăzut de lege, fiind conștienți de faptul că procedura urma să fie atacată în instanță. Dar, desigur, acestea sunt doar supoziții.
Cert este că înțelegerea tacită de tip cartel dintre consiliile județene (CJ) cu privire la neacordarea vreunei compensații și neincluderea acesteia în contractele de delegare a reprezentat mărul discordiei între cărăuși și autoritățile contractante, primii nefiind dispuși (pe bună dreptate) să își asume riscul neacoperirii costurilor de operare din încasările obținute pe perioada celor 6 ani de program. În plus, studiile de trafic la care s-au raportat CJ au fost oricum făcute după ureche și pe baza unor date vechi, care nu mai au legătură cu realitatea.
O altă problemă o reprezintă eliminarea din programele de transport județean a unor trasee râvnite de asociațiile de dezvoltare intercomunitară (ADI), trasee care generează cea mai mare parte din încasările operatorilor privați. În aceste condiții, evident că balanța dintre încasări și cheltuieli nu mai poate fi raportată la anii de dinainte de pandemie, așa cum s-a făcut în multe studii de trafic. Ce să mai vorbim despre gradul mediu de încărcare de 70%, invocat de realizatorii acestor studii.
Garanția de bună execuție pe care trebuie să o pună la bătaie transportatorii este un alt risc pe care ei nu sunt dispuși să și-l asume. Din acest punct de vedere, CJ Bihor este singurul care a avut o abordare rezonabilă și a prevăzut prin contract o perioadă de probă de 6 luni, cu opțiunea de reevaluare ulterioară, pentru a se vedea dacă încasările sunt cele preconizate sau dacă se impune acordarea de compensații și, eventual, în ce cuantum. Și, da, compensația trebuie prevăzută de principiu în contract, pentru a putea fi luată ulterior în calcul.
Toate priviÎși asumă consiliile singure prelungirea programelor?rile, îndreptate către ANAP
Din păcate, la transportul județean, problema de bază este una de fond, iar procedura de achiziții sectoriale, conform legii 99, este aplicată greșit, este de părere deputatul Vasile Toma. „Se confundă achizițiile cu concesiunile. Discutăm de proceduri de achiziție care se bazează pe anumite principii, pe responsabilități și riscuri. În cazul procedurii de achiziție pe programul de transport județean, pentru care CJ vor să semneze contracte de concesiune, responsabilitatea este a operatorilor care licitează, câștigă și au obligația să respecte caietul de sarcini, însă riscurile veniturilor sunt ale autorității contractante. În aceste condiții, toate caietele de sarcini avizate pozitiv de către ANAP ar trebui să prevadă procentul de ocupare (gradul de ocupare) sau numărul de călătorii realizat. Or, dacă acesta nu este atins, consiliul județean respectiv ar trebui să acorde compensație. Aceasta din urmă trebuie să fie specificată de principiu, eventuala valoare urmând a fi calculată ulterior, după caz. Foarte multe consilii județene, din cauză că nu au specialiști, confundă achizițiile cu concesiunile. În cazul de față, responsabilitatea este a operatorului de transport, dar riscul venitului este al autorității contractante, iar compensația trebuie să vină ca o consecință a neatingerii pragului minim de călătorii pe care consiliul județean îl promovează în caietul de sarcini.”
Transferul riscului de operare de la autoritatea contractantă la operatorul de transport este specific unui contract de concesiune și nu unui contract de achiziții, așa cum este încadrat cel de la transportul județean. Practic, operatorului nu i se garantează recuperarea investiției făcute în momentul în care i se atribuie contractul de servicii, însă consiliile județene nu au fost de acord inițial să includă în contract posibilitatea oferirii de compensații în cazul în care transportatorul nu își poate acoperi din încasări costurile de operare.
ANAP a dat avize condiționate de introducerea compensației în caietul de sarcini, dar inițial au fost și scăpări: unele județe au primit aviz pozitiv, iar altele negativ, deși nimeni nu a pomenit de compensație. Chiar dacă ulterior s-a revenit asupra acestui aspect, practica inițială – când probabil s-a sperat că transportatorii nu își vor da seama sau nu vor spune nimic – a generat întârzieri foarte mari. Între timp unele proceduri s-au blocat în instanță, iar timpul se scurge în defavoarea consiliilor județene.
„ANAP nu intervine în verificarea tehnică a caietelor de sarcini ori a modului în care au fost realizate studiile de mobilitate și de oportunitate ce stau la baza licitațiilor pe transport județean”, a explicat Daniela Bejinariu, șef serviciu în cadrul Agenției Naționale pentru Achiziții Publice (ANAP). Singura responsabilitate ține de verificarea respectării procedurilor legale în vigoare, iar autoritățile contractante au obligația de a asigura documentarea corectă în vederea elaborării programelor de transport. Pe de altă parte, ANAP trebuie să aibă o practică unitară în evaluarea spețelor similare – în cazul nostru, licitații pentru achiziția de servicii publice, în baza legii 99, a subliniat Vasile Toma.
Contracte făcute pe legea concesiunilor și nu a achizițiilor
În cazul în care este necesară o compensație, aceasta trebuie făcută cunoscută operatorilor încă din faza de intenție, a precizat Raluca Păduraru, din partea Consiliului Concurenței, Departamentul de Ajutor de Stat. „Dacă pe parcurs se hotărăște acordarea de compensație, conform regulilor europene, aceasta poate fi făcută doar în baza regulamentului 1370, însă cu condiția respectării prevederii de explicitare a regulamentului, care spune că, în cazul procedurilor de atribuire la transportul cu autobuzul sau tramvaiul, contractele nu trebuie încheiate în baza directivelor 24/2014 și 25/2014. Concret, în momentul în care o autoritate dorește să acorde o compensație, conform regulamentului 1370, contractul trebuie făcut pe legea concesiunilor, nu pe legislația de achiziții, iar respectivul serviciu să poată fi definit ca SIEG. Pentru asta, trebuie dovedit prin consultare publică faptul că nu există operatori care ar presta serviciul în condițiile economiei de piață. Apoi, trebuie definite clar costurile serviciului, iar în contract trebuie precizate durata, formula compensației, dar și un mecanism prin care să se asigure că operatorul nu va fi supracompensat.”
Cazul de la Bistrița nu a fost luat ca exemplu de către celelalte CJ
Din practica europeană, atunci când există o decizie a unei instanțe judecătorești de rang superior, legiuitorul purcede la modificarea actului normativ vizat, direct sau prin acte subsecvente. Din păcate, succesul obținut în instanță de firma Transmixt, din Bistrița, care a fost confirmat printr-o decizie definitivă a Curții de Apel Cluj, se pare că nu a impresionat prea mult alte consilii județene din țară, care au considerat ca speța nu le privește.
„Consiliul Județean Bistrița a fost pur și simplu obligat să respecte legea, cu atât mai mult cu cât contractul de delegare de gestiune de servicii publice este un act administrativ, ceea ce presupune transpunerea actelor normative incidente sub forma unui acord comercial. La baza regulamentului 1370 sunt noțiuni cărora le-au fost atribuite diferite interpretări. Obligația de serviciu public generează serviciu de interes economic general (SIEG), iar acesta se execută pe baza unui contract de servicii publice, respectând regulamentul 1370 și cu acordarea unui drept exclusiv sau a unei compensații. În contestația făcută către CNSC și ulterior către Curtea de Apel, Transmixt a reușit să arate instanței faptul că atribuirea unui contract de delegare de gestiune trebuie să plece de la momentul T0, care înseamnă stabilirea tuturor obligațiilor de serviciu public pe care o autoritate contractantă dorește să le impună, și asta este o chestiune de oportunitate, iar suma tuturor cheltuielilor pe care operatorul le face pentru efectuarea serviciului public respectiv generează valoarea contractului (sau devizul). Prin urmare, se impune reglementarea compensației și stabilirea unor parametri foarte clari, fără să lase loc de interpretări prin expresii «se poate», «după caz» etc.”, a explicat Melente Horoba, directorul general Transmixt.
Compania a contestat 18 puncte la Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC) în termenul celor 10 zile de la încărcarea documentației de atribuire în SEAP de către CJ Bistrița. Dintre acestea, CNSC a admis 13 și parțial al 14-lea, referitor la valoarea contractului. Ulterior, la Curtea de Apel Cluj au mai fost admise încă 3 puncte. Valoarea contractului și compensația sunt printre cele mai importante. Astfel, în documentația de la Bistrița se prevede obligativitatea fundamentării costului serviciului în baza ordinului 272. Transmixt a contestat faptul că autoritatea obligă acest lucru sub rezerva declarării ofertei ca fiind neadmisibile, cu toate că, dacă ar fi fost avut în vedere ordinul nr. 272 al ANRSC, atunci nu s-ar mai fi putut încadra în valoarea contractului. Și asta pentru că, defalcând studiul de oportunitate care s-a făcut, salariul șoferului ar fi trebuit să fie de 2.000 de lei pe anumite trasee. Evident, studiul a fost făcut de către o firmă de consultanță acreditată, care însă a trecut din burtă anumite costuri, inclusiv valoarea contractului, a precizat Melente Horoba.
Ulterior, CJ Bistrița – prin firma de consultanță – a revizuit valoarea contractului, iar pe unele loturi aceasta chiar s-a dublat.
„În modelul de contract de delegare de gestiune adoptat de toate consiliile județene (cu excepția Bihorului) nu se menționează nimic despre posibilitatea acordării compensației dacă nu se acoperă cheltuielile de exploatare. Foarte interesant, autoritatea contractantă (CJ Bistrița) a declarat în fața instanței că nu poate da compensație întrucât la nivelul întregii țări consiliile județene au decis că nu se pot da compensații. Era însă de așteptat că operatorii se vor servi de posibilitatea compensării serviciului – așa cum este prevăzut în regulamentul 1370 – deși până la această dată activitatea de transport s-a desfășurat fără compensații.
Curtea de Apel Cluj a opinat faptul că operatorii care efectuează un serviciu de transport public nu ar trebui să înregistreze niciodată pierderi, potrivit regulamentului european, deoarece serviciul public reprezintă obligația statului corelativă dreptului cetățenilor la libera circulație și la accesul la infrastructura de transport public. Tot Curtea de Apel consideră că rolul compensației este de a garanta întreținerea sau dezvoltarea unei gestiuni eficace la standarde suficient de înalte, oferind o cale prin care executarea serviciului public să rămână la standardele garantate, fără a deveni prea împovărătoare pentru operatorul de transport. Eliminarea măsurii de acordare a compensației – deși este prevăzută explicit în legea 92 – este un mod abuziv de a forța transportatorul să suporte costurile mult mai mari decât cele stabilite inițial și poate să pericliteze buna desfășurare a serviciului. Am cerut reglementarea compensației în contractul de delegare, conform regulamentului european. Dacă va fi necesară acordarea acesteia sau nu rămâne de văzut. Este adevărat că unele autorități contractante din țară nu s-au poziționat – cel puțin declarativ – împotriva acordării compensației, dacă pe parcursul derulării contractului situația se schimbă, iar costurile de operare nu mai pot fi acoperite din încasări. Dar transportatorii nu trebuie să se lase păcăliți: odată semnat contractul de delegare, acesta nu mai poate fi modificat și introdusă prevederea acordării compensației, deoarece în cazul contractelor de servicii publice nu se permite aducerea de modificări substanțiale. Iar prin asta se înțelege orice completare a contractului care, dacă ar fi fost inițial, ar fi determinat creșterea numărului de participanți la licitație. Practic, dacă compensația ar fi fost reglementată de la început în județul Bistrița-Năsăud, poate că s-ar fi prezentat 30 de participanți la licitație”, a concluzionat Melente Horoba.
Situația în țară este dezastruoasă. Ce vor face CJ?
Doar 5 județe încheiaseră procedurile de atribuire la momentul când a avut loc Gala Tranzit, ajungând până la semnarea de contracte. Mai erau câteva județe avansate ca stadiu, dar fără finalizare prin încheiere de contracte. Licitații în desfășurare erau încă la Bihor, Bistrița-Năsăud, Brăila, Cluj, Constanța, Dâmbovița, Sălaj, Ialomița, Olt, Mureș, Satu Mare, Vrancea. Unele dintre aceste județe au început licitațiile cu mai multe luni în urmă, însă au prelungit în mod repetat și inexplicabil perioada necesară evaluării (tehnice sau financiare). Licitații suspendate sau anulate sunt la Giurgiu, Buzău și Hunedoara, iar Bacău, Călărași, Iași, Mehedinți, Teleorman, Vaslui, Suceava, Neamț, Harghita, Botoșani, Dolj, Maramureș și Galați se aflau în octombrie în stadiul de aprobare a hotârilor CJ privind documentația de atribuire. Argeș, Caraș-Severin, Covasna și Prahova erau doar în stadiu de elaborare a proiectelor de hotărâre, iar Timiș nu inițiase încă niciun demers.
„Consiliile județene care nu au reușit să finalizeze procedurile de licitație în timp util trebuie să își asume decizia asigurării continuității serviciului de transport, eventual prin prelungirea actualelor programe. Un exemplu în acest caz sunt județele Botoșani și Sălaj, unde s-au dat hotărâri de CJ încă de anul trecut, înainte de adoptarea OUG 130/2021, prin care s-a prelungit valabilitatea traseelor județene până la finalul acestui an, respectiv până la finalizarea procedurilor de atribuire a noului program de transport (în cazul Sălajului). Din păcate, CJ nu au suficient personal de specialitate pentru a putea încheia în condiții optime procedurile care le revin”, a explicat Florin Bocai, vicepreședintele Federației Operatorilor Români de Transport (FORT).
Principala problemă este faptul că studiile de oportunitate au fost făcute superficial, nu au la bază valorile reale actuale de trafic (volumele de pasageri) și nu pot dovedi valoarea contractelor. Nici acolo unde s-au făcut studii de mobilitate nu a fost luat în calcul un grad de încărcare realist, fiind luat din burtă procentul de 70%.
Ipoteze de la 1 ianuarie 2023
În situația în care o procedură de licitație se contestă și se suspendă în instanță, suspendarea este valabilă până la judecarea pe fond, cu opțiunea de a se merge mai departe cu recurs la Curtea de Apel. Până la o decizie definitivă a instanței, consiliile județene respective nu vor merge mai departe cu încărcarea datelor în SEAP. În paralel, dacă se face acțiune în anulare, trebuie să se judece și aceasta din urmă.
Acolo unde CJ sunt în stadiu de proiect, timpul rămas până la finalul anului nu mai este suficient, pentru că, și fără să fie atacate/suspendate în instanță, odată urcate datele în SEAP, trebuie parcurse toate etapele legale de evaluare tehnică, financiară, de atribuire.
„Ministrul Cseke Attila ne-a spus încă de anul trecut că nu dorește ca România să intre în infringement în mandatul său pentru că nu s-a finalizat procedura de atribuire pentru achiziții sectoriale. Și că nu se va mai acorda nicio prelungire, întreaga responsabilitate fiind a consiliilor județene”, a reamintit Florin Bocai.
Și, într-adevăr, consiliile județene au fost lăsate să se descurce. Nici acum, la finalul anului, MDLPA nu pare să se fi răzgândit, în cadrul unei întâlniri avute luna trecută cu reprezentanții CJ din toată țara reiterându-se faptul că autoritatea centrală nu se va mai implica în niciun fel. În același timp, autoritățile contractante trebuie să garanteze continuarea serviciilor după 1 ianuarie 2023.
Dacă județele care sunt în întârziere cu procedurile și nu au nici scuza blocării acestora în instanță vor încerca să parcurgă etapele și să finalizeze licitația în timpul rămas disponibil, atunci se ridică problema eficienței demersurilor lor. Și avem deja exemple de județe care au încheiat licitațiile, multe trasee rămânând neatribuite. Ce se va întâmpla după 1 ianuarie cu acestea? Cine va opera pe ele și în ce bază?
O variantă legală prin care s-ar putea dezamorsa situația în acest moment este adoptarea unei noi OUG prin care să se prelungească valabilitatea programelor cu încă șase luni, până la momentul în care oricum vor expira și licențele de trasee elaborate de Autoritatea Rutieră pe vechea legislație, a explicat vicepreședintele FORT. Situația este însă foarte delicată, pentru că trebuie asigurată continuitate. „Dacă într-adevăr se susține descentralizarea totală, atunci consiliile județene ar trebui să fie lăsate să decidă singure rezolvarea problemei, inclusiv prin adoptarea unei hotărâri de CJ prin care să prelungească programele până la finalizarea procedurilor.”
Pe de altă parte, operatorii de transport iau în calcul să ceară inclusiv despăgubiri în instanță consiliilor județene pentru investițiile făcute în vederea pregătirii pentru o licitație care nu a mai avut loc. Iar vehiculele au rămas trase pe dreapta.
„Sunt convins că ministrul Dezvoltării are cele mai bune intenții și sigur că nu acolo este problema. Însă anumiți funcționari din MDLPA au dat cu barda (în plan legislativ) și au fugit, iar acum cu toții trăim consecințele. Nu este vorba de descentralizare, ci despre delăsare și debandadă. Îi compătimesc pe angajații consiliilor județene cărora li s-a aruncat acest cartof fierbinte fără a fi sprijiniți nici legislativ și nici de către conducătorii din minister pentru a-și duce sarcina la bun sfârșit”, a concluzionat deputatul Vasile Toma, arătându-se îngrijorat cu privire la modelul economic în care își vor desfășura activitatea operatorii de la județean după 1 ianuarie 2023.
